DAP

D.A.P.


Il DAP, acronimo di Dipartimento della Amministrazione Penitenziaria, incardinato nel Ministero della Giustizia (una volta c’era anche la Grazia), è nato alla fine del 1990, con la legge n.395 del 15 dicembre.
La legge costituiva il punto di arrivo delle molte proposte politiche e sindacali per la riforma del personale di custodia operante nelle carceri, ed infatti essa è intitolata e ricordata solo per la istituzione del “Corpo della polizia penitenziaria”. Generalmente si tace, o perché non interessa o perché è meglio star zitti, su alcuni articoli dal 30 al 40, che non solo rivoluzionavano l’Amministrazione centrale e periferica, creando il DAP e i Provveditorati regionali, ma aumentando considerevolmente il numero dei dirigenti e dando grossi vantaggi economici e giuridici a tutto il personale direttivo, parificato ai funzionari di P.S. In verità già esisteva una disposizione analoga del 1987 e concedeva al personale direttivo, un migliore trattamento economico allo scadere dei 15 e dei 25 di servizio.
Contemporaneamente alla nascita del DAP, cessava di esistere la Direzione Generale degli Istituti di prevenzione e di pena.
Prima di proseguire, un pò di storia, partendo dall’ unità d’Italia, visto che se ne celebrano i 150 anni.
Tralasciandola pena di morte, il sistema carcerario del nuovo regno non era mutato molto da quello degli stati preunitari: oltre alle carceri ordinarie e le case di pena dove si scontavano le pene della reclusione e dell’ergastolo, c’erano anche i cosiddetti “bagni penali” , cioè quei stabilimenti, sia di terra sia sulle isole, dove si doveva scontare la pena dei lavori forzati. L’amministrazione e la gestione di questi stabilimenti era affidata al Ministero della Marina ( risalendo questa pena alla antichissima “condanna al remo” da scontarsi sulle galee o galere, antiche navi a remi,dalle quali derivano poi i termini ad es. di galera e galeotti e altro...). Tutto il sistema sociale non pensava a possibilità di riabilitazione e di reinserimento sociale.
Dal 1861, al momento dell’unità d’Italia, come avvenne in tutti i settori economici, sociali e amministrativi, anche nel campo penale e penitenziario fu estesa, negli stati annessi al regno sardo, la legislazione piemontese, con un “Regolamento generale delle case di pena del Regno”, del 1862.
E’ nel 1866, l’anno della cosiddetta III terza guerra d’indipendenza, della sconfitta di Custoza e di Lissa e dell’annessione del Veneto, che tutto l’apparato penitenziario fu trasferito al Ministero dell’Interno e nacque la “Direzione generale delle carceri”.
Alla Direzione generale vennero addetti prefetti o comunque funzionari delle Prefetture, che in periferia curavano la parte amministrativa, e il direttore del carcere aveva il grado di sotto/prefetto onorario.
Nel 1891 si arrivò a una prima sistemazione della materia, con la riforma Zanardelli, sia del codice penale sia del regolamento penitenziario, con l’abolizione dei bagni penali.
La Direzione generale delle carceri fece parte del Ministero degli Interni fino al 1922.
Dal 1923, il regime fascista cambiò tutto: la Direzione generale delle carceri, secondo un principio di giurisdizionalizzazione della pena, per cui chi irrogava la pena doveva anche gestirne e controllarne l’esecuzione, passò al Ministero della Giustizia, tutte le attribuzioni amministrative di competenza delle Prefetture, furono trasferite alle segreterie giudiziarie delle Procure del Re, che diventarono così organi amministrativi periferici del ministero, tutte le carceri prive di direzione autonoma potevano essere dirette dal procuratore del re o dal pretore per le carceri mandamentali. Dietro questa manovra si nascondeva sicuramente qualcosa altro, poiché, per attuare quel principio, sarebbe stato sufficiente la magistratura di sorveglianza, così come avviene oggi. Naturalmente bisognava sostituire i dirigenti con magistrati.
Questo avvenne nel 1927, il personale direttivo che ancora gestiva la Direzione generale, fu sottoposto gerarchicamente a magistrati distaccati presso gli uffici centrali per assumerne la direzione.(che è rimasta fino al 1990 ed è tuttora in vigore per molti uffici del Dipartimento, ivi compresa la figura del Capo che è sempre un magistrato).
Nel 1931 fu varato un regolamento carcerario, che indicava anche la figura e i poteri del giudice di sorveglianza. In quello stesso regolamento, come parte accessoria e secondaria, solo nell’ultima parte, dall’art.293 al 322, si accennava all’ordinamento del personale e alle sue attribuzioni.
Nel 1940 con R.D. n. 2041 del 30 luglio, fu emanato un regolamento per il personale – l’Italia è già in guerra -: l’art 79 sanzionava definitivamente il processo di dequalificazione della Direzione generale nelle sedi periferiche, con la subordinazione “gerarchica” del direttore penitenziario al procuratore del re.
Con questa organizzazione, tutto il sistema penitenziario, dalla Direzione Generale al direttore periferico e al restante personale, pur avendone lasciato inalterate tutte le attività e responsabilità amministrative e quelle di sicurezza, era stato blindato e controllato dall ‘ordine giudiziario.
Non fu una bella mossa! I magistrati distaccati presso il Ministero, generalmente provenienti, chissà perché, dalle Procure, oltre ai propri collaboratori, cancellieri, segretari e altri, portarono una completa, abissale ignoranza amministrativa e di gestione del personale e delle risorse economiche, e una mentalità inquisitoria con cui hanno permeato tutta l ‘Amministrazione e che, malgrado il ricambio e il tempo trascorso, dura ancora oggi.
Caduto il fascismo e cessata la guerra, già nel 1947 si iniziò a pensare alla riforma penitenziaria, mentre due anni prima era stato militarizzato il corpo degli agenti di custodia; nel 1948 veniva promulgata la Costituzione repubblicana, che stabiliva la funzione rieducativa della pena, ma nulla sulla Direzione generale e sul personale.
Si cominciò a parlare di decentramento in tutta l’amministrazione statale, e nel 1955, con D.P.R. 28/6/ n. 1538, venivano istituiti gli ispettorati distrettuali, (gli antenati degli odierni provveditorati): ma, dove venivano istituiti ?... “ presso ogni Procura generale di corte di appello, e inoltre, l’ispettore doveva esercitare le funzioni di vigilanza e controllo, ma “ …sotto la vigilanza del competente procuratore generale “, il quale inoltre, o direttamente o su richiesta del Ministero, poteva intervenire direttamente per la trattazione di “ casi di particolare importanza “ (art. 9).
Ciò significava chiaramente che i dirigenti non erano considerati all’altezza di istruire e risolvere casi di particolare importanza, e la assoluta mancanza di fiducia della politica e della Direzione generale nei confronti dei propri funzionari.
Per non parlare del direttore del carcere che, – classico vaso di coccio tra vasi di ferro di manzoniana memoria – era subordinato gerarchicamente :1°) al procuratore della repubblica, per cui a lui doveva riferire su ogni affare, e da lui dipendeva per le classifiche annuali e addirittura per la autentica della firma da depositare presso la tesoreria della banca d’Italia, per tutte le attività contabili; 2°) all’ispettore distrettuale ,e doveva riferire anche a lui , come organo superiore e di controllo, ma questi, a sua volta, era subordinato e controllato dal procuratore generale e da lui dipendeva; 3°) alla Direzione generale presso il Ministero,alla quale pure doveva riferire..
E non dimentichiamo il magistrato di sorveglianza, che pur non essendo un superiore gerarchico, aveva e ha tra i compiti assegnatigli anche quello di vigilare sulla esecuzione delle pene e ogni cosa accade in carcere e poteva riferire direttamente al collega della Direzione generale. Insomma, un bell’esempio di funzionalità e di efficienza e di decentramento amministrativo.
Anche il DPR n. 748 del 1972 del 30 giugno , sulla disciplina delle funzioni dirigenziali non mutò nulla,
confermando il distacco di magistrati presso gli uffici centrali della Direzione Generale , escludendo l’accesso alle più alte qualifiche dirigenziali per il personale direttivo penitenziario.
Ovviamente tutto questo conveniva ai magistrati, per i quali erano aumentati gli incarichi direttivi, con relative carriere e stipendi.
Poiché l’argomento è lungo e complesso, termino qui la prima parte di questo racconto e ricomincerò più avanti dalla riforma penitenziaria del 1975.

FINE PRIMA PARTE